中共“失守”财政目标 危机和变革真正到来

2019年二季度中国经济持续下滑,国内生产总值(GDP)增速下降到6.2%,创27年来新低,这固然是中国经济进行结构调整的产物。然而,更危险的却是中国政府的财政困难。从刚刚公布的二季度中国政府财政收支情况来看,到2019年底,中国政府财政的“收入增长、支出控制、赤字率”三大主要财政目标均可能“失守”。从中共的执政历史上看,无论经济如何,财政困难的出现才意味着一场危机和大变革的真正到来。

2019年,尽管在中国政府的刺激政策下国家经济已经企稳,但是随之而来的将是中国政府的财政困难(Reuters)

收入增长目标“难及”

据北京时间7月16日,中国财政部公布的数据,2019年二季度中国政府一般公共预算收入同比增长只有0.8%,相比去年同期下降9.8个百分点。2019年上半年中国政府一般公共预算收入107,846亿元(1元约合0.145美元),同比仅增长3.4%,比于2019年年初,中国政府工作报告中预设的2019年全年一般公共预算收入同比增长5%的目标,相差将近1.6个百分点。

对于财政收入的锐减,中国政府给出的解释是“减税降费”政策,导致税收增速放缓,特别是从5月份起,由于深化增值税改革减税效果更加突出,上半年中国国内增值税同比增长5.9%,比去年同期增幅回落10.7个百分点,导致总体税收收入连续两个月下降。这意味着在目前中国政府继续推行“减税降费”的背景下,2019年中国财政要想完成5%的增长目标已经没有可能。

支出控制目标“失守”

更令中国政府财政雪上加霜的是,2019年上半年中国政府一般性财政支出123,538亿元,增长达到10.7%,超出去年同期2.9个百分点,相比2019年全年财政支出预期增长6.5%超出4.2个百分点。要完成2019年初设定的支出控制目标,2019年下半年的中国政府财政支出增速不能超出2.75%,这显然是不可能完成的任务。实际上中国政府的支出控制目标也已“失守”。

尽管中国政府一再提出2019年要紧缩财政“过苦日子”,但是,从数字了来看,必要的财政支出反而更多了。一方面是中国政府不得不为刚刚进行的机构改革支付更多的改革成本,另一方面为了应对中美贸易战、刺激经济增长、保障民生和就业,中国政府又不得不大幅增加了财政投入,尤其是民生基建方面的投入力度。其中,2019年上半年中国政府一般性财政支出中,扶贫支出增长46.7%;污染防治、自然生态保护支出分别增长22.2%、33.5%;技术研究与开发支出分别增长19.1%、13.3%。

很明显,中国政府在希望通过减税来降低企业负担,以求增加经济活力,并且通过更多的民生投资来保障社会的稳定,激发更多的消费潜能。这种积极的财政政策,固然为应对当前中国经济下滑形势起到了积极作用,但是,不可忽视的是这同样也让政府财政进一步陷入危机。

赤字率或将突破“红线”

2019年上半年中国政府财政在收入与支出的一减一增中,目前已经造成了将近15,692亿元的资金“缺口”,尽管相比于2018年下半年近3万亿元的资金“缺口”,幅度已经有所缩小,但是相比于2018年上半年中国政府财政“缺口”增长了216%。

按照2019年上半年的中国政府财政支出增幅明显快于收入增幅的情况,2019年下半年的财政收支缺口将有可能扩大到接近4.5万亿元的水平。这意味着,如果相比于2018年中国政府的其他财政结余、以及预算稳定调节基金调入资金数额不发生较大变化,依然维持在约1.47万亿元左右。那么,2019年,中国政府的财政赤字将超过3万亿元。

即使按照2019年上半年中国GDP增速6.3%,物价指数(CPI)2.2%的水平计算,中国政府的赤字率也将达到3%,从而突破2019年初《中国政府工作报告》中的设置2.8%的赤字率“红线”。

收入增长目标“失守”、支出控制目标“失守”、赤字率控制目标也可能“失守”。与此同时,2019年上半年,除了一般性公共预算“吃紧”外,中国政府性基金预算也出现了入不敷出。由于2019年中国政府继续严守“房住不炒”的原则,严格控制地方政府出售土地,这使得主要依靠土地出让金维持的政府性基金预算增长出现了“断崖式”下降。2019年上半年中国政府性基金预算收入31781亿元,同比仅增长1.7%,相比2018年下降了34.3个百分点。预计2019年全年,中国政府性基金也将出现接近1万亿元的“亏空”。

财政困难 最直接的改革动力

每当中国政府财政出现困难时,往往会推动中共采取更加根本和实质性的改革措施(多维新闻制作)

“上半年全国财政支出增幅明显快于收入增幅,给各级财政带来了收支平衡压力。”中国财政部国库集中支付中心主任刘金云也在中国国务院举行的新闻发布会上对目前的中国财政也表示出担忧,并表示“中央和地方财政部门要积极筹措资金。”

然而,究竟如何筹措资金呢?对此,中国政府给出的答案是“增加中央财政转移支付、增加债券发行收入,以及盘活存量资金”。从中共的执政历史上看,无论经济如何,财政困难的出现才意味着一场危机和大变革的的真正到来。

首先,所谓增加中央财政转移支付,是中国中央政府采取的进一步财政整合、优化方式。其中,以机构改革为基础,大幅降低“三公经费”,重新调整中央政府和地方政府的“财权”“事权”,统筹地方政府自有财力,将成为解决当下中国经济不平衡、基层政府经费紧张的最便捷、有效,并且对经济干预最小的调整手段。这不仅将有效地增强相关地区财政保障能力,同时将结束中国长期以来形成的“诸侯经济”格局,在财政上继续加强中央政府的权威。

其次,中国政府将加大国债和各种政府债券的发行。尤其是在中国对外贸易和外汇储备已经在难以继续高速增加的情况下,中国政府的货币发行模式,将要进一步从“外汇占款模式”转变为“债务抵押模式”。这样不仅能短期缓解财政压力,并且从长期看也将使得中国经济与货币总量更加协调。中国政府只要控制住赤字水平,并形成更有约束力的市场定价机制,那么,此举即将为中国经济的进一步发展提供更广阔的空间,并为人民币的国际化提供最根本的市场保障。

最后,所谓盘活存量资金,则更多地被指向对于中国国有企业的改革和农村土地的改革。在国有企业改革方面,迫于财政压力,无论是中国的中央政府还是地方政府,都将难以继续拖延对国有企业的市场化改革——对于各种垄断资源的开放和开发,以及对于效益不加的国有企业的清理出售将加速进行。目前,中国政府已经通过缩减“负面抢单”的方式,对外资开放了部分“垄断”资源。对于中国国内民营企业的进一步开放,在2019年下半年的改革中也或将加速推进。而对于政府“天然垄断”的行业和效益较高的国有企业,中国政府一方面在积极推进“国有企业资金划归社保”的常态化、制度化的同时,另一方面,将加速“混合所有制改革”,力争吸引更多的社会资金,增强企业盈利和竞争活力。

而对于中国农村的土地改革,也将是2019年下半年,以及2020年的改革重点,并且随着政府财政问题的“迫在眉睫”而势必加速进行。“农村土地股份制改革”配合人民币发行机制的改革和资本证券化的推进,大量农村土地将以集体资产形式被盘活,并进入房地产市场。

在2019年中国政府依然坚守“住房不炒”“社会公平”“积极财政”等政策和原则的情况下,中国政府只能通过加速对中国现有权力架构、经济模式和财产分配结构的变革,来解决财政问题。而且,随着2019年中国政府财政可能在“收入增长、支出控制、赤字率”三大财政目标的全面“失守”,这种更为深刻的经济改革显然已经不能再被拖延。

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